Por: Nelson Enrique Restrepo Ramírez*
Este artículo presenta una comparación entre las figuras de Provincias Administrativas y de Planificación (PAP) y Áreas Metropolitanas (AM), basado en el marco normativo y sus características distintivas.
Marco Constitucional y Desarrollo Normativo
Ambos esquemas asociativos territoriales encuentran su origen en la Constitución Política de 1991. Las PAP se constituye con municipios o territorios indígenas circunvecinos, siempre que pertenezcan a un mismo departamento (Art. 321). Su desarrollo se ha dado a través de ordenanzas departamentales, fundamentadas en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), Ley 1454 de 2011.
En contraste, las Áreas Metropolitanas se organizan como entidades administrativas cuando dos o más municipios comparten relaciones económicas, sociales y físicas que les otorgan características de un área metropolitana (Art. 319). Es importante destacar que, en la jerarquía normativa, una ley es superior a una ordenanza. Las AM han sido desarrolladas mediante leyes orgánicas, siendo las más recientes la Ley 1625 de 2013 y la Ley 1993 de 2019.
Conformación y Objeto
La conformación de las PAP requiere que dos o más municipios sean geográficamente contiguos y pertenezcan al mismo departamento. Pueden constituirse mediante ordenanza por solicitud de los alcaldes, gobernadores o el diez por ciento (10%) del censo electoral (Art. 16, Ley 1454 de 2011). El objeto principal de las PAP es organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional, la ejecución de proyectos de desarrollo integral y la gestión ambiental (Art. 16, Ley 1454 de 2011). En Antioquia, las ordenanzas han configurado el régimen de las PAP, ya que no cuentan con uno establecido en una ley.
Por su parte, las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas de derecho público formadas por dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas; actualmente en las AM no es requisito la conurbación o mancha urbana continua, sino las relaciones entre los municipios. Para su creación se requiere una consulta popular con la participación del cinco por ciento (5%) del censo electoral (Art. 2, Ley 1993 de 2019). El objeto de las AM es la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y la racional prestación de servicios públicos (Art. 2, Ley 1625 de 2013).
Régimen Fiscal y Competencias
El presupuesto de las PAP depende de los aportes, transferencias o cuotas de los municipios que aprueban los concejos municipales, además de donaciones, aportes y compensaciones por cargas o beneficios en obras públicas (Art. 19, Ordenanza 30 de 2024). Las PAP no tienen ingresos corrientes provenientes del avalúo catastral o de transferencias del sector eléctrico cuando son autoridad ambiental.
Las AM sí tienen un ingreso periódico actual y predecible. Su patrimonio se obtiene del producto de la sobretasa del dos por mil (2 x 1.000) sobre el avalúo catastral, de transferencias del sector eléctrico, de tasas y multas si son autoridad ambiental, y de recursos de valorización por obras de carácter metropolitano (Art. 28, Ley 1625 de 2013).
En cuanto a competencias las PAP pueden organizar la prestación de servicios públicos, desempeñar funciones administrativas propias o delegadas, gestionar obras de interés común, diseñar y ejecutar proyectos de desarrollo integral, promover el desarrollo rural y la gestión ambiental, y cumplir funciones de planificación y ordenamiento territorial de carácter supramunicipal. Además, pueden actuar como autoridad de transporte y de servicios públicos por delegación expresa de los municipios (Art. 17, Ordenanza 30 de 2024).
Las AM tienen funciones para programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable, racionalizar la prestación de servicios públicos, ejecutar obras de infraestructura vial y proyectos de interés social, y establecer directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio de sus municipios (Art. 6, Ley 1625 de 2013). Las AM tienen funciones más específicas en materia de transporte, incluyendo la Formulación de la política de movilidad regional, ser autoridad de transporte, y la planificación del servicio de transporte público urbano. Además, pueden ejercer las funciones y competencias de autoridad ambiental en el perímetro urbano si alcanzan el millón de habitantes.
En materia de ordenamiento territorial, tanto PAP como AM tienen competencias para establecer lineamientos de alcance supramunicipal, aunque las AM tienen más experiencia en esto.
Órganos de Administración y Dirección
Los órganos de administración y dirección de las PAP son la Junta Provincial, integrada por el/la Gobernador/a o su delegado/a, los/as alcaldes/as y dos representantes de los concejos municipales (Art. 26, Ordenanza 30 de 2024). En las PAP, cualquier alcalde/sa puede presidir la junta y todos/as tienen igualdad para votar.
En las Áreas Metropolitanas, la junta está compuesta por los/as alcaldes/as, un representante del concejo del municipio núcleo, un representante de los demás concejos y un/a delegado/a permanente del Gobierno Nacional con derecho a voz pero sin voto (Art. 15, Ley 1625 de 2013). En el AM, el/la alcalde/sa del municipio núcleo es el/la presidente y se requiere su voto afirmativo para aprobar Planes y Presupuestos de alcance metropolitano.
*Director Ejecutivo Corporación Conciudadanía.
