El Congreso de la República discute un proyecto de ley que busca reglamentar la creación y funcionamiento de las Provincias Administrativas y de Planificación (PAP), figura contemplada en la Constitución de 1991 y la Ley 1454 de 2011, pero que hasta ahora no cuenta con una normativa específica.
La propuesta fue radicada el 9 de abril de 2025 por los senadores León Fredy Muñoz Lopera, María José Pizarro y Omar de Jesús Restrepo. Su objetivo es permitir que municipios geográficamente contiguos, así como territorios indígenas, se asocien de manera voluntaria para planificar y ejecutar acciones conjuntas en temas como desarrollo territorial, gestión ambiental, prestación de servicios públicos, transporte, seguridad alimentaria y ordenamiento del territorio.
Según el proyecto, las provincias serán entidades públicas con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Su estructura estará conformada por un Consejo Directivo Provincial, integrado por alcaldes, delegados del Gobierno Nacional y Departamental, representantes del sector privado, organizaciones sociales, comunidades étnicas y concejales.
El proyecto de ley busca fortalecer la descentralización territorial, garantizando a las provincias capacidad real de gestión y acceso directo a recursos”, señala el documento en su artículo 4.
Cada provincia deberá formular un Plan Estratégico Provincial con una visión a 12 años. Este instrumento deberá articularse con los planes de desarrollo nacional, departamental y municipal, y deberá incluir un capítulo especial para el desarrollo rural integral, con énfasis en la protección de cuencas hidrográficas, fomento de economías campesinas y articulación institucional.
Para su conformación, se requerirá una ordenanza departamental, previa solicitud de los alcaldes, el gobernador o al menos el 10 % de los ciudadanos del censo electoral de los municipios involucrados. Además, deberán identificarse los hechos provinciales, es decir, fenómenos comunes —ambientales, sociales, económicos o culturales— que justifiquen la integración.
En materia financiera, el proyecto plantea que las provincias puedan gestionar recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), el Sistema General de Regalías (SGR) y la cooperación nacional e internacional. También propone la creación de un Fondo de Convergencia Económica Territorial (FECET).
Además, se contempla como fuente de financiación el producto de la sobretasa hasta del dos por mil (2 x 1.000) sobre el avalúo catastral de los inmuebles ubicados en la competencia territorial de la respectiva provincia, así como el 25 % de la plusvalía que recolecte cada municipio.
La propuesta recoge las experiencias del departamento de Antioquia, donde actualmente existen diez provincias conformadas por más de 40 municipios. Estas han sido creadas mediante ordenanzas, bajo un régimen transitorio, y operan sin un marco legal nacional. Entre ellas se destacan la Provincia Cartama, la Provincia del Agua, Bosques y Turismo, y la Provincia de La Paz.
La organización alrededor de hechos provinciales como una cuenca o un corredor ambiental ha permitido resolver de manera conjunta problemas territoriales que superan los límites administrativos entre municipios”, sostiene el documento en referencia a la experiencia de la Provincia Cartama.
Además de Antioquia, el departamento de Santander también ha constituido varias provincias mediante ordenanzas. Sin embargo, en ambos casos, la falta de una ley nacional limita el alcance institucional, fiscal y operativo de estos esquemas.
El proyecto también recoge recomendaciones de la Misión de Descentralización del Departamento Nacional de Planeación, que en 2024 planteó la necesidad de una segunda ola de descentralización, la actualización de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y el rediseño de los sistemas de transferencia de recursos.
De ser aprobado, este proyecto permitiría a las provincias asumir nuevas competencias con recursos asignados, planificar de forma articulada y fortalecer la autonomía territorial. Las provincias ya creadas mediante ordenanza departamental podrán acogerse al nuevo marco normativo.
📎 Anexo
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